草原保護(hù)面臨“三個(gè)尚未解決”

半月談?dòng)浾?向定杰 施錢貴

我國(guó)是草原大國(guó)，草原面積廣大，需要妥善管理。2018年，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革對(duì)草原管理部門進(jìn)行調(diào)整，組建國(guó)家林業(yè)和草原局（為自然資源部管理的國(guó)家局），以使草原管理體制機(jī)制更加順暢。半月談?dòng)浾哒{(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分基層地區(qū)機(jī)構(gòu)改革后面臨新情況，加之一些草原管理遺留問(wèn)題懸而未決，致使草原保護(hù)仍存在一些盲區(qū)。

管理對(duì)象沒(méi)過(guò)來(lái)，只劃?rùn)C(jī)構(gòu)沒(méi)劃人

中國(guó)林業(yè)科學(xué)研究院對(duì)1949年以來(lái)我國(guó)草原管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及優(yōu)化作了分析研究，指出70多年來(lái)國(guó)家草原管理行政機(jī)構(gòu)發(fā)生了多次調(diào)整，大體涉及農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司草原處、全國(guó)畜牧總站草業(yè)處、農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心、國(guó)家林業(yè)和草原局草原管理司等部門，部門內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了多次調(diào)整。

2020年，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組公布的情況顯示，市、縣級(jí)層面獨(dú)立設(shè)置林草機(jī)構(gòu)的比例分別占68%和47%，這意味著當(dāng)時(shí)全國(guó)一半以上的縣級(jí)行政區(qū)沒(méi)有獨(dú)立設(shè)置林草機(jī)構(gòu)。半月談?dòng)浾哒{(diào)研了解到，除了林草機(jī)構(gòu)尚不健全，2018年機(jī)構(gòu)改革后，規(guī)定草原管理從農(nóng)業(yè)口劃到林業(yè)口，但在部分基層地區(qū)，一些職能并未及時(shí)劃轉(zhuǎn)。

“所有的國(guó)有草場(chǎng)一個(gè)沒(méi)過(guò)來(lái)，多數(shù)還在農(nóng)業(yè)口；與草有關(guān)的科研、科技單位，人員一個(gè)都沒(méi)過(guò)來(lái)……”曾在西部某省林業(yè)局任職的一位領(lǐng)導(dǎo)干部說(shuō)。相關(guān)說(shuō)法得到曾在該省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳下屬草原監(jiān)理站擔(dān)任副站長(zhǎng)的一名干部印證：“全省的國(guó)有草場(chǎng)，沒(méi)有一畝是歸林業(yè)的。”

據(jù)了解，當(dāng)?shù)囟鄠€(gè)成建制的正縣級(jí)草場(chǎng)沒(méi)有劃到林業(yè)局，有的是歸省級(jí)農(nóng)業(yè)部門管理，有的則由屬地政府管理。機(jī)構(gòu)改革后，部分地區(qū)林業(yè)單位“被邊緣化”，出現(xiàn)草原保護(hù)相關(guān)資源、人才流失的情況?！坝幸淮蔚揭粋€(gè)國(guó)有草場(chǎng)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)正式職工不少都走了，請(qǐng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民看護(hù)，專業(yè)度明顯下降?！币晃皇茉L的領(lǐng)導(dǎo)干部說(shuō)。

“改革前，各地都有草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，到縣級(jí)有抓手；改革后，只劃?rùn)C(jī)構(gòu)沒(méi)劃人，原來(lái)的草原監(jiān)理站撤銷了，人員也打散放到其他部門去了?！鄙鲜鲈胃闭鹃L(zhǎng)的干部說(shuō)，改革還將原隸屬農(nóng)業(yè)口的執(zhí)法機(jī)構(gòu)劃到林業(yè)口，但相關(guān)工作人員沒(méi)有相應(yīng)轉(zhuǎn)隸，導(dǎo)致執(zhí)法力量非常薄弱。

半月談?dòng)浾咦咴L調(diào)研的西部某地草原

有的地塊“既是林地，又是草地”

根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)，西部某地共有草地近300萬(wàn)畝?！霸谛碌臄?shù)據(jù)沒(méi)出來(lái)之前，還是以這個(gè)為準(zhǔn)?！必?fù)責(zé)草原管理的一位處長(zhǎng)告訴半月談?dòng)浾?，由于草原資源調(diào)查與林地資源調(diào)查判定林草面積的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和方法長(zhǎng)期不統(tǒng)一，造成林草面積界限不明、重疊統(tǒng)計(jì)。

今年，《全國(guó)森林草原濕地荒漠化普查工作方案》出臺(tái)，要求解決林草濕調(diào)查監(jiān)測(cè)植被覆蓋類型與國(guó)土調(diào)查地類不一致的問(wèn)題?！爱?dāng)下各地都在將林地、草地、濕地?cái)?shù)據(jù)與第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)接融合，意味著各方數(shù)據(jù)要搞到一張圖上，但感覺(jué)草地越搞越少?！蔽鞑磕晨h林業(yè)局的一名副局長(zhǎng)說(shuō)。

明晰草原產(chǎn)權(quán)才能規(guī)劃草原的利用形態(tài)，避免糾紛。然而當(dāng)前不少地方草原與林地、濕地、耕地等地類之間有不同程度的地塊重疊、數(shù)據(jù)交錯(cuò)問(wèn)題，“一地多證”的現(xiàn)象依然存在，同一地塊可能擁有草原證、林權(quán)證、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等多個(gè)權(quán)屬證書(shū)，由此產(chǎn)生部門之間管轄權(quán)的異議。

“有人既有草地證，又有林地證。遇到土地征收等情況時(shí)，他們一般不出示草地證，因?yàn)榘吹貎r(jià)來(lái)說(shuō)，耕地最貴，其次是林地，草地最便宜?！币晃涣謽I(yè)干部說(shuō)，草原權(quán)屬爭(zhēng)議反映出重地輕草、重林輕草的管理理念，一些老百姓不愿辦草證、自然資源部門確權(quán)不接招，不愿多認(rèn)定基本草原?！案?、林地占補(bǔ)平衡時(shí)往往先犧牲草地?！?/p>

一家長(zhǎng)期關(guān)注林業(yè)話題的咨詢公司負(fù)責(zé)人說(shuō)，無(wú)論是“林地保有量”還是“耕地保有量”，都要站在科學(xué)的角度，宜林則林、宜耕則耕，不能為了數(shù)據(jù)增加保有量。“要尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)，科學(xué)、客觀確定土地性質(zhì)，真正實(shí)現(xiàn)一張圖管土地，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。”

林草部門成了“保守部門”？

今年避暑旅游旺季，半月談?dòng)浾邅?lái)到一個(gè)草原景區(qū)發(fā)現(xiàn)，自從入選某機(jī)構(gòu)評(píng)選的“最美草原”后，這里知名度增加，除了風(fēng)力發(fā)電設(shè)施外，不少游客在這里露營(yíng)、騎馬、自駕。根據(jù)景區(qū)數(shù)據(jù)，單日游客數(shù)時(shí)常在1萬(wàn)人以上。

但草原景區(qū)涉及村居的一位駐村第一書(shū)記告訴半月談?dòng)浾?，無(wú)節(jié)制的人為活動(dòng)對(duì)這片草場(chǎng)生態(tài)系統(tǒng)已造成傷害?！奥?tīng)上年紀(jì)的村民說(shuō)，原來(lái)草原的草有齊腰高，現(xiàn)在是低矮的草甸，已經(jīng)長(zhǎng)不起來(lái)了。之前做過(guò)統(tǒng)計(jì)，附近村莊共有8000多頭牛羊，滿山放野馬、拉客宰客的問(wèn)題突出?！?/p>

某地草原旅游管理水平有待提高

曾在西部某省林業(yè)局任職的一位領(lǐng)導(dǎo)表示，本地草地旅游管理水平不高、略顯粗放，分級(jí)分類管理的能力還不足，“哪些地方、區(qū)域是禁止性的，哪些是可以使用或是約束性的，都應(yīng)該分級(jí)分類進(jìn)行清單化管理”。一名高校草業(yè)科學(xué)系的特聘教授指出，目前草地利用方式是天然放牧，部分草地被用于發(fā)展旅游業(yè)，少數(shù)草地被征地占用，用于太陽(yáng)能發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等。

部分受訪對(duì)象指出，一些地方按捺不住獲取短期利益的沖動(dòng)，亂挖濫墾、違規(guī)占用草地，嚴(yán)重威脅草地資源可持續(xù)發(fā)展。比如某地發(fā)現(xiàn)基本草原埋有煤礦后，選擇剝離草皮、用挖機(jī)露天挖煤。在申報(bào)項(xiàng)目過(guò)程中，地方只給領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)增加利潤(rùn)、稅收、就業(yè)等利好因素，沒(méi)有提及占用基本草原的問(wèn)題。生態(tài)遭到破壞后，從省市到縣鄉(xiāng)，10多名干部被追責(zé)問(wèn)責(zé)。

“為保護(hù)草地資源，有時(shí)候林業(yè)部門在大家心目中，就變成一個(gè)不支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的保守部門。”受訪干部表示，如何堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧，提升草原資源合理利用水平還是一個(gè)待解的難題。