作者：田淑英 夏夢(mèng)麗

生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)整生產(chǎn)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的重要舉措。作為生態(tài)文明制度的重大創(chuàng)新，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度肩負(fù)既要“綠水青山”、又要“金山銀山”的雙重使命，與推動(dòng)人與自然和諧共生、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的中國(guó)式現(xiàn)代化本質(zhì)要求高度吻合。

2012年，新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)拉開了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的帷幕。伴隨新時(shí)代蓬勃發(fā)展的十年，生態(tài)補(bǔ)償初步建立了較為系統(tǒng)的橫向和縱向協(xié)同推進(jìn)的補(bǔ)償體系，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)同增效，逐漸形成了生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動(dòng)，強(qiáng)化激勵(lì)與硬化約束協(xié)同發(fā)力的良好局面。但同時(shí)，也應(yīng)看到補(bǔ)償過程中還存在一些難以突破的困境，制約生態(tài)補(bǔ)償制度的進(jìn)一步發(fā)展。

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定困境。以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為主的縱向生態(tài)補(bǔ)償，多是利用財(cái)政收支缺口制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以新安江等跨省流域?yàn)橹鞯臋M向生態(tài)補(bǔ)償，則是根據(jù)流域斷面的水質(zhì)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這些單一的標(biāo)準(zhǔn)制定方式未能充分體現(xiàn)出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本，難以滿足受償?shù)貐^(qū)生態(tài)保護(hù)和發(fā)展的資金需求。二是補(bǔ)償模式的創(chuàng)新困境。當(dāng)前的補(bǔ)償主體往往是中央政府和地方各級(jí)政府，缺乏企業(yè)和公眾的參與。而補(bǔ)償方式囿于平臺(tái)限制，僅限于資金補(bǔ)助和崗位提供，缺少對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等創(chuàng)新型補(bǔ)償手段的使用，極大影響了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果。三是補(bǔ)償資金的融資困境。補(bǔ)償資金主要來源于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，包括中央對(duì)地方、地方對(duì)轄區(qū)內(nèi)下級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付和同級(jí)地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，包含財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等。但補(bǔ)償資金過度依賴政府財(cái)政支出，缺乏社會(huì)資本的積極參與，不能充分體現(xiàn)使用者或受益者直接付費(fèi)的原則。四是補(bǔ)償資金的分配困境。個(gè)別省份（如四川省和山東?。┮罁?jù)生態(tài)綜合補(bǔ)償方案，整合了省級(jí)層面與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的專項(xiàng)資金。但補(bǔ)償資金到縣級(jí)層面依然是條塊分割，到微觀個(gè)體層面依然存在堵點(diǎn)，尚未打通政策的“最后一公里”。

針對(duì)目前生態(tài)補(bǔ)償存在的困境，建議從以下角度著手破解。一是做好生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算，差異化制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。基于GEP核算體系，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支付能力和發(fā)展機(jī)會(huì)成本等因素，在國(guó)家或地方政府對(duì)生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┭a(bǔ)償、自然資源使用者對(duì)國(guó)家或地方所有的自然資源使用實(shí)施補(bǔ)償、受益主體向保護(hù)主體開展補(bǔ)償?shù)目蚣芟?，利用因素法、?xiàng)目法等核算方法，構(gòu)建差異化的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。二是挖掘特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償模式。結(jié)合當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)生態(tài)資源，建設(shè)帶有地理標(biāo)志和品牌故事的生態(tài)標(biāo)簽產(chǎn)品。通過“文化+”“科技+”“互聯(lián)網(wǎng)+”等，進(jìn)一步延伸生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈條，提升產(chǎn)業(yè)層次，吸引更多社會(huì)主體投資特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。利用豐富的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償手段，進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償模式。三是打破地理空間限制，搭建生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新平臺(tái)。借助區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略背景，突破行政區(qū)劃和地理空間邊界，一方面通過政策吸引，實(shí)現(xiàn)綠色項(xiàng)目、人才、技術(shù)、資本、信息等創(chuàng)新要素的流入，為培育生態(tài)受償區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新動(dòng)能；另一方面，探索“虛擬”產(chǎn)業(yè)園和產(chǎn)業(yè)集群、傳統(tǒng)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)化發(fā)展等多種新業(yè)態(tài)、新發(fā)展模式，利用特色小鎮(zhèn)等，打造多種生態(tài)要素融合發(fā)展的創(chuàng)新高地和對(duì)外輻射平臺(tái)。四是鼓勵(lì)發(fā)展綠色金融，吸引社會(huì)資本參與。扶持大數(shù)據(jù)、人工智能等具有外部性的綠色技術(shù)，提升綠色項(xiàng)目識(shí)別、生態(tài)效益測(cè)算等方面的運(yùn)行效率。積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過綠色信貸、綠色債券等支持生態(tài)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加綠色資產(chǎn)配置、強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，將生態(tài)補(bǔ)償與綠色金融創(chuàng)新有機(jī)銜接。五是暢通利益聯(lián)結(jié)路徑，科學(xué)分配生態(tài)補(bǔ)償資金。引導(dǎo)構(gòu)建緊密穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成“生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、生態(tài)利益共享”的共同體。整合生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，引導(dǎo)激勵(lì)社會(huì)主體更大范圍參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鳝h(huán)節(jié)中。在向造血型補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變過程中，探索建立多種利益聯(lián)結(jié)形式，因地制宜找準(zhǔn)生態(tài)補(bǔ)償與企業(yè)和微觀個(gè)體增收的結(jié)合點(diǎn)，讓更多參與者分享到造血型補(bǔ)償帶來的有利成果。

實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化，亟需加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步提升生態(tài)補(bǔ)償綜合效應(yīng)。而推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償向縱深邁進(jìn)，需要在規(guī)劃、執(zhí)行、協(xié)商、監(jiān)督等環(huán)節(jié)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付等進(jìn)行長(zhǎng)效制度安排。一是注重規(guī)劃環(huán)節(jié)的頂層設(shè)計(jì)。建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，需要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，并著眼于實(shí)現(xiàn)共同富裕。破解補(bǔ)償區(qū)和受償區(qū)的利益訴求沖突，還需統(tǒng)籌考慮補(bǔ)償區(qū)和受償區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的差異，探索建立雙贏型生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。二是構(gòu)建執(zhí)行環(huán)節(jié)的激勵(lì)約束機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施效果關(guān)鍵在于激勵(lì)約束機(jī)制的構(gòu)建。在執(zhí)行環(huán)節(jié)中，需要綜合運(yùn)用包含政府購(gòu)買、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)在內(nèi)的正向激勵(lì)和包含生態(tài)保護(hù)紅線等在內(nèi)的負(fù)向約束相結(jié)合的政策工具箱，合理分配自然資源和生態(tài)財(cái)富，才能保證生態(tài)補(bǔ)償各類創(chuàng)新模式的落地生根。三是優(yōu)化協(xié)商環(huán)節(jié)的主體協(xié)同機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)、實(shí)施都離不開各參與主體的協(xié)商溝通，需要構(gòu)建常態(tài)化的主體協(xié)商平臺(tái)，確保信息的高效流通。此外，鑒于大型跨界區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的復(fù)雜性，還要繼續(xù)加強(qiáng)中央層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。四是引入監(jiān)督環(huán)節(jié)的績(jī)效考核機(jī)制。優(yōu)化模式實(shí)施情況還應(yīng)納入政府績(jī)效考核中，進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督。既要開展同級(jí)政府間的內(nèi)部監(jiān)督，還要引入社會(huì)監(jiān)督。要實(shí)行全過程監(jiān)督，尤其要對(duì)資金使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展重點(diǎn)監(jiān)督，確保在制度實(shí)施過程中不變形、不走樣，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償健康良性發(fā)展。

（作者田淑英系安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記、教授；夏夢(mèng)麗系安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生）

來源：光明網(wǎng)