我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民始終是國家安定和改革發(fā)展的重要基礎。特別是當前，在經(jīng)濟下行壓力加大、外部環(huán)境發(fā)生深刻變化的復雜形勢下，做好“三農(nóng)”工作具有特殊重要性。對此，必須堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，不斷鞏固發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村好形勢，發(fā)揮“三農(nóng)”壓艙石作用。當前的一項重要任務，就是適應國內外復雜形勢變化對農(nóng)村改革發(fā)展提出的新要求，找到優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實路徑，在有效應對各種風險挑戰(zhàn)中贏得主動。

從全球范圍看，任何一個國家和地區(qū)在發(fā)展過程中，都需要不斷處理好工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。在一個國家城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程中，鄉(xiāng)村地區(qū)呈現(xiàn)空心化乃至衰退，是一個國際上的普遍現(xiàn)象。一般意義上說，城鎮(zhèn)化就是鄉(xiāng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉移，同時城鎮(zhèn)邊界不斷擴展和鄉(xiāng)村不斷縮小的過程。

為解決這一問題、處理好工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，不同國家和地區(qū)都進行了符合自身發(fā)展實際的有益探索。美國、歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體通過立法規(guī)劃、完善基礎設施、發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)、促進農(nóng)業(yè)提質增效以及加大農(nóng)村教育投入等綜合性政策手段，形成了適合自身的鄉(xiāng)村發(fā)展道路；日本、韓國等東亞經(jīng)濟體也先后實施了“造村運動”“新村建設”等，推動鄉(xiāng)村振興。相反，如果一個國家對鄉(xiāng)村問題不夠重視，或者是采取單一的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，或者是采取的相關政策力度不夠，其結果就是鄉(xiāng)村衰退愈演愈烈，將在很大程度上制約整個國家經(jīng)濟社會的發(fā)展進程。

我國在建設社會主義現(xiàn)代化強國的進程中，同樣需處理好工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。特別是改革開放40多年來的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，本質上是科學探索和重塑工農(nóng)城鄉(xiāng)關系的實踐過程?，F(xiàn)階段，我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是解決這些發(fā)展不平衡不充分的根本之策，是全面建成小康社會、建設社會主義現(xiàn)代化國家的必由之路。對此，黨中央站在新的歷史方位、基于發(fā)展實際、結合發(fā)展階段，適時對工農(nóng)城鄉(xiāng)關系進行系統(tǒng)梳理和理論創(chuàng)新，提出堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，深化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，全面推進鄉(xiāng)村振興。

當前的一項重要工作，就是要對標全面建成小康社會“三農(nóng)”工作必須完成的硬任務，抓重點、補短板、強基礎，找到推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的現(xiàn)實路徑，不斷鞏固農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的良好態(tài)勢。

樹立以“四個優(yōu)先”為核心的政策導向

把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實處，必須樹立以“四個優(yōu)先”為核心的政策導向，建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的體制機制和政策體系。

“四個優(yōu)先”是指優(yōu)先考慮“三農(nóng)”干部配備、優(yōu)先滿足“三農(nóng)”發(fā)展要素配置、優(yōu)先保障“三農(nóng)”資金投入、優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務。這是落實總方針的核心和具體抓手。

在“三農(nóng)”干部配備上優(yōu)先考慮，就是要把優(yōu)秀干部充實到“三農(nóng)”戰(zhàn)線，把精銳力量充實到基層一線，注重選拔熟悉“三農(nóng)”工作的干部充實地方各級黨政班子。

在“三農(nóng)”發(fā)展要素配置上優(yōu)先滿足，就是要破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，改變農(nóng)村要素單向流出格局，推動資源要素向農(nóng)村流動。

在“三農(nóng)”資金投入上優(yōu)先保障，就是要堅持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政優(yōu)先保障領域和金融優(yōu)先服務領域，公共財政更大力度向“三農(nóng)”傾斜，有效支持農(nóng)村人居環(huán)境整治、村莊基礎設施建設等重點領域。

在農(nóng)村公共服務上優(yōu)先安排，就是要推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌，實現(xiàn)從形式上的普惠向實質上的公平轉變。

深入推進農(nóng)村土地制度改革

土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的重要生產(chǎn)要素，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的根本所在。農(nóng)村土地制度的完善程度直接決定了農(nóng)村各種土地資源的配置效率。

對此，一是要繼續(xù)提升農(nóng)村承包地的穩(wěn)定性。保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，研究出臺配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接平穩(wěn)過渡。完善落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權的法律法規(guī)和政策體系。二是繼續(xù)在農(nóng)地確權登記頒證基礎上，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全土地流轉規(guī)范管理制度，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。三是繼續(xù)深化農(nóng)村集體建設用地制度改革、完善農(nóng)村承包地“三權分置”制度，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供充分的土地資源保障，為城市的人才、資金、技術等要素助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障。

深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度是事關“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的問題。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的本質是在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與相關資源及利益之間建立科學對接機制，從而激活一切勞動、知識、土地等資源要素的活力，為鄉(xiāng)村振興提供源源不竭的微觀動力。

我們應充分總結當前各地農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的已有經(jīng)驗，鼓勵各地因地制宜做好集體經(jīng)濟組織成員資格認定、清產(chǎn)核資摸清家底、股份權能量化、集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設等一系列工作，形成既體現(xiàn)集體經(jīng)濟優(yōu)越性又調動個人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制。

更好實施質量興農(nóng)戰(zhàn)略

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、轉換增長動力的攻關期，必須更好落實高質量發(fā)展要求，堅持質量興農(nóng)，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質量。

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展要走質量興農(nóng)道路，就是要推動農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導向轉向提質導向，要由重產(chǎn)出轉變?yōu)橹刭|量，為人民群眾提供更多安全的、高質量的、具有特色的農(nóng)產(chǎn)品以及新穎的農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品，充分滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

對此，我們需更好遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，著力破解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)銷銜接弱、質量效益低等突出問題，全面推進農(nóng)業(yè)發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革。一是要堅持綠色生態(tài)導向，落實農(nóng)業(yè)功能區(qū)制度，大力推行綠色生產(chǎn)方式，更好實施“一控、兩減、三基本”；二是要推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈融合；三是要重點培育新型職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、合作社等更具有綠色發(fā)展意識和理念的經(jīng)營主體，培養(yǎng)一支自發(fā)踐行質量興農(nóng)戰(zhàn)略的生產(chǎn)經(jīng)營隊伍。

加強農(nóng)村基礎設施和人居環(huán)境建設

基礎設施是農(nóng)村民生事業(yè)的基本構成，也是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件，必須加快補足短板。要推進農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，加強農(nóng)村飲用水水源地保護；要全面推進“四好農(nóng)村路”建設，實現(xiàn)具備條件的建制村全部通硬化路；要全面實施鄉(xiāng)村電氣化提升工程，加快完成新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造；要完善縣鄉(xiāng)村物流基礎設施網(wǎng)絡，支持產(chǎn)地建設農(nóng)產(chǎn)品貯藏保鮮、分級包裝等設施；要加快推進寬帶網(wǎng)絡向村莊延伸，推進提速降費；要繼續(xù)推進農(nóng)村危房改造；等等。

還要看到，農(nóng)村人居環(huán)境的美化不只是為了打造舒適的生活環(huán)境，優(yōu)美的環(huán)境也是潛在的“生產(chǎn)力”。應培養(yǎng)農(nóng)村居民的生態(tài)環(huán)保意識，全面推開以農(nóng)村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點的農(nóng)村人居環(huán)境整治。特別是要將農(nóng)村人居環(huán)境整治與發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游等產(chǎn)業(yè)有機結合，將優(yōu)美的環(huán)境轉化為重要的產(chǎn)業(yè)要素。

著力提升農(nóng)村公共服務水平

補齊農(nóng)村公共服務短板，是堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的內在要求。這些軟環(huán)境的發(fā)展水平?jīng)Q定了各種要素是否能真正流向并留在鄉(xiāng)村。為此，要全面提升農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、養(yǎng)老、文化體育等公共服務水平，加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。具體來看，推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的重點是要進一步拓展和延伸農(nóng)村義務教育的內涵，要逐步將早期教育、學前教育和高中教育納入義務教育的范疇，同時通過實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃等，改善農(nóng)村兒童健康；改善和優(yōu)化農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的重點則應放在強化標準化村衛(wèi)生室建設、實施全科醫(yī)生特崗計劃等醫(yī)療服務的可及性，以及通過建立健全統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度、同步整合城鄉(xiāng)居民大病保險，提高農(nóng)村居民醫(yī)療服務負擔的可承受性。

此外，還應按照今年的中央一號文件提出的要求，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系、完善最低生活保障制度和優(yōu)撫安置制度，以及完善農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人、殘疾人關愛服務體系等方面加大投入，發(fā)展多層次農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，建設農(nóng)村基層綜合性文化服務中心等，全面提升農(nóng)村公共服務水平。

增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性

堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的不斷深化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村任何一項改革都不可能獨立存在，一項改革的效果不但取決于自身設計的科學性，也取決于與其他改革的協(xié)調性。

增強落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的各項改革之間的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性是一個重要方法論，必須長期堅持。比如，社會普遍關注的農(nóng)地和農(nóng)村宅基地等集體建設用地的抵押貸款問題，就是一個“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”較強的問題。農(nóng)村土地抵押首先涉及農(nóng)地和建設用地權能的完整性問題，其次涉及能不能抵押的法律資質問題，還涉及一個土地資本能否在市場上兌現(xiàn)和結清問題。因此，落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的各項改革，要堅持用系統(tǒng)思維謀劃全局，準確把握改革的方向、主線和重點，處理好解放思想和實事求是的關系、整體推進和重點突破的關系、頂層設計和摸著石頭過河的關系，充分發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，最大限度地凝聚改革共識，形成改革合力。

（作者：中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心 杜志雄 郜亮亮）