原標題：        最高檢重組內設機構深意何在

最高人民檢察院此次內設機構改革,是最高檢恢復重建以來規(guī)模最大、調整最多、影響檢察全部職能作用發(fā)揮的一次改革；是檢察機關在新時代落實黨中央要求、滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的必然選擇。

從檢察工作的形勢來看,這是適應職能調整、化轉隸為轉機、破解“三個不平衡”的必然選擇；從司法責任制改革的形勢來看,機構改革是落實司法辦案專業(yè)化的必然選擇。

□ 本報記者  董凡超

2018年12月24日,最高人民檢察院原業(yè)務部門的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員全部根據(jù)職能、專業(yè)和意向,調整分配到重新組建的第一至第十檢察廳,按照新的檢察權力運行和檢察職能行使機制開展工作。

《法制日報》記者從最高人民檢察院了解到,重組內設機構力度之大在最高檢歷史上并不多見。為什么要進行如此大規(guī)模的改革?改革推進過程中發(fā)生了哪些鮮為人知的事情?近日,記者就此進行了深入探訪。

以上率下推進頂層設計

推動檢察工作創(chuàng)新發(fā)展

據(jù)最高檢有關負責人介紹,檢察機關此前的內設機構是在2000年機構改革方案的基礎上,根據(jù)職能變化和實際需要設置的,對于保障檢察機關履行法律監(jiān)督職責、服務不同時期黨和國家工作大局發(fā)揮了十分重要的作用。

處于新的時代方位,如何為人民群眾提供更好、更優(yōu)、更實在的檢察產品,成為檢察機關必須回答的時代課題。

隨著反貪等部門轉隸后,檢察職能面臨著重大調整。特別是過去機構、編制、力量偏重反貪等部門,如何解決轉隸后凸顯的刑事檢察與民事、行政、公益訴訟檢察發(fā)展不平衡；刑事檢察中公訴部門工作與偵查監(jiān)督、刑事執(zhí)行檢察部門工作發(fā)展不平衡；最高檢、省級檢察院的領導指導能力與市、縣檢察院辦案工作的實際需求不相適應(也是一種不平衡)“三個不平衡”,如何謀發(fā)展、重自強,是檢察機關亟需破解的現(xiàn)實難題。

另一方面,司法責任制改革對檢察專業(yè)化建設提出更高要求。此前,檢察機關將批捕、起訴職能分開由不同部門分段辦理,既影響辦案質量效率,也導致同一檢察院檢察官專業(yè)素質和水平差距較大。提升檢察官整體專業(yè)素質,全面落實司法責任制,是檢察機關迫切需要解決的問題。同時,檢察機構設置亟需規(guī)范統(tǒng)一。地方各級檢察機關內設機構職能、數(shù)量、名稱等五花八門,機構設置不合理、人民群眾看不懂,成為影響和制約檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的瓶頸。

在這樣的背景下,最高檢黨組提出轉隸就是轉機,以內設機構改革為切入點,最高檢帶頭改起,以上率下,四級檢察院統(tǒng)籌推進,推動新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展。

古語云“名不正則言不順,言不順則事不成”。為了保證檢察機關能夠很好地履行法律監(jiān)督職能,提升專業(yè)化、規(guī)范化建設水平,此次機構改革特別強調要統(tǒng)一和規(guī)范。統(tǒng)一機構名稱首當其沖。

在原先的機構名稱中,各地檢察機關內設機構有部、局、處、科多種稱法。改革后,地方檢察機關主要業(yè)務機構統(tǒng)一為“部”,實現(xiàn)三級院統(tǒng)稱為“部”。

在業(yè)務對接方面,下級檢察院與上級檢察院主要業(yè)務機構設置原則上要對應。最高檢有關負責人介紹說:“這種對應不是絕對的一一對應,畢竟上級檢察院人員較多,下級檢察院特別是基層院檢察人員較少,不可能設那么多機構。但是總體上要求機構設置理念和思路對應,上級有機構,下級沒有相應機構,但是可以設檢察官專業(yè)化辦案組或者獨任檢察官,與上級檢察院的業(yè)務對應起來,從而保證上下一致?！?/p>

一類事項由一個部門統(tǒng)籌

一件事情由一個部門負責

與最高檢內設機構改革方案的起草和修改過程相伴的,是無數(shù)次嚴格縝密的論證和思想火花的碰撞。

改革方案制訂初期,檢察機關“批準逮捕”和“提起公訴”兩項職能究竟是維持“分”還是走向“合”,曾在學術界和理論界引起廣泛爭議。

2018年7月前后,全國人大監(jiān)察和司法委員會、最高檢先后兩次聯(lián)合邀請專家學者赴地方就相關情況開展專題調研,各方認識逐步趨同。之后,最高檢正式將改革方案呈報中央有關部門,進一步修改完善。

按照中央確定的“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌,一件事情原則上由一個部門負責”的精神,最高檢按照案件類型組建4個刑事辦案機構,實行捕訴一體辦案機制,由同一刑事辦案機構專門負責辦理一類或幾類刑事案件,由同一檢察官辦案組或檢察官全過程負責同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、抗訴,偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及相關案件的補充偵查工作,辦理最高檢管轄的相關刑事申訴案件。

其中,第一檢察廳主要負責辦理除第二、三、四檢察廳承辦案件以外的普通刑事案件及對下指導。第二檢察廳主要負責辦理刑法分則第一章危害國家安全罪、第二章危害公共安全罪,以及故意殺人、搶劫、毒品等犯罪案件及對下指導,并負責死刑復核法律監(jiān)督工作。第三檢察廳主要負責辦理國家監(jiān)委移送起訴的職務犯罪案件及對下指導。第四檢察廳主要負責辦理刑法分則第三章破壞社會主義市場經濟秩序罪案件,重點辦理新型犯罪案件特別是金融、證券類案件及對下指導。四個專業(yè)化刑事辦案機構的內在邏輯清晰,按照普通犯罪、重大犯罪、職務犯罪、新型犯罪劃分。

值得關注的是,最高檢在內設機構改革中設立第九檢察廳,專門負責未成年人檢察工作。

我國有近3億未成年人,加強未成年人司法保護關系億萬家庭幸福,關系國家和民族未來。目前,未成年人犯罪呈低齡化、成年人化、暴力化趨勢,一些極端惡性案件時有發(fā)生。未成年人遭受侵害、被遺棄、性侵的案件亦常出現(xiàn)。不少地方侵害未成年人犯罪案件呈上升態(tài)勢,不少案件犯罪次數(shù)多、被害人多、時間跨度長。

2015年年底,最高檢成立未成年人檢察工作辦公室,作為臨時機構履行相關職責。早在1986年,上海市長寧區(qū)人民檢察院第一個設立少年起訴組,專門負責青少年犯罪的起訴工作。后來由此逐步發(fā)展,24個省級院、1400多個市縣級檢察院設立專門未成年人檢察機構。2017年1月至2018年4月,全國檢察機關共批準逮捕侵害未成年人犯罪嫌疑人4.42萬人,起訴6.03萬人。

此次改革中,最高檢積極爭取,精簡整合其他綜合機構,設立專門負責未成年人檢察工作的第九檢察廳。最高檢有關負責人介紹說,刑事訴訟法專門設有適合未成年人的特殊程序。檢察機關的工作貫穿刑事訴訟全過程,設立專門機構,有利于集中運用好法律賦予的特殊程序和特殊手段,也有利于和社會組織加強溝通協(xié)調,動員社會各個方面的力量,共同做好未成年人司法保護工作。

此外,最高檢調整原刑事執(zhí)行檢察廳的職能,設立第五檢察廳,將司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等14個罪名案件的偵查職責劃入此廳。

按照《最高人民檢察院職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》,第五檢察廳對14個罪名案件的偵查權行使要上提一級管轄,由設區(qū)的市級檢察院立案偵查。基層檢察院發(fā)現(xiàn)線索的,應當報設區(qū)的市級檢察院作出處理決定。設區(qū)的市級檢察院也可以將案件交由基層檢察院立案偵查。

“上提一級是基于我國國情和此類案件的實際決定的,有利于排除干擾,更有效地履行好職責?！弊罡邫z有關負責人說。

滿足群眾新時代需求

提高辦案專業(yè)化水平

為適應人民群眾加強合法權益保護、維護司法公正的期盼,針對民事訴訟法和行政訴訟法修改實施后,民事和行政案件大幅增加、案多人少矛盾突出等問題,最高檢此次內設機構改革將原來民事行政檢察廳一分為三,設立分別負責民事、行政檢察工作的第六檢察廳和第七檢察廳。同時,針對生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、損害英烈名譽等人民群眾反映強烈的問題,專設負責公益訴訟檢察的第八檢察廳。

“改革前,民事、行政和公益訴訟檢察工作均由民事行政檢察廳負責。重刑輕民、重刑事輕行政問題客觀存在。負責刑事檢察的機構有4個,負責民事行政公益檢察的機構只有一個。”最高檢有關負責人坦言,原有的民事行政檢察廳不能滿足人民群眾新時代對檢察機關職權行使的需求,分設有利于提高辦案專業(yè)化水平,更加充分發(fā)揮民事、行政檢察職能優(yōu)勢,更加及時高效地回應和處理人民群眾的民事、行政申訴訴求。

近年來,民事申訴案件大幅度上升,遠遠超過刑事申訴,行政申訴也有上升。公益訴訟檢察2016年、2017年經法律賦權試點,2017年6月民事訴訟法、行政訴訟法修改,賦予檢察機關提起公益訴訟職能。

面對這一情況,最高檢主動從供給側進行改革,滿足經濟社會發(fā)展的需求,把公益訴訟檢察專門分立出來,得到中央全面深化改革委員會的高度認可,于2018年8月批準最高檢增設公益訴訟檢察機構。

機構調整了,檢察官數(shù)量能夠滿足嗎?檢察官能力能夠跟上嗎?最高檢有關負責人坦言,這是機構改革今年需要逐一解決的問題。

事實上,為了進一步完善人才隊伍建設,最高檢在去年5月設立了103人規(guī)模的民事行政案件專家委員會,其中除退休法官、專家學者、人大代表、政協(xié)委員等有法律專業(yè)知識的代表,還不乏由全國律師協(xié)會專業(yè)委員會推選的資深律師。

最高檢有關負責人對記者說,專家委員會的成員將在為檢察機關辦案提供相關咨詢意見的基礎上,幫助把握哪些案件應該向法院提起抗訴；哪些案件雖然有問題,但是可以通過檢察建議的方式去糾正；哪些案件沒有任何問題,應該給予維護,維護好人民法院司法最終裁判的權利。

除了拆分,還有整合。在此次機構改革中,最高檢根據(jù)優(yōu)化效能原則,調整撤并了部分業(yè)務機構。

隨著地方鐵路運輸檢察院納入國家統(tǒng)一司法管理體系、職務犯罪偵查預防職能轉隸、鐵路管理部門改制,最高檢原鐵路運輸檢察廳處于主要職能弱化的狀態(tài)。為優(yōu)化整合司法資源配置,此次改革撤銷了鐵路運輸檢察廳,其原有部分職能繼續(xù)由其他業(yè)務廳行使。

鑒于原控告檢察廳、申訴檢察廳兩個部門的性質職能相近,服務對象和工作領域基本相同,職責、工作重合度高,此次改革將控告檢察廳、申訴檢察廳合并設立為第十檢察廳。同時,將原司法體制改革領導小組辦公室整合到法律政策研究室,由研究室負責司法改革協(xié)調工作。

人員力量向業(yè)務傾斜

預留編制給優(yōu)秀人才

在外界看來,最高檢重新組建十個業(yè)務檢察廳,是此次改革的最大亮點。在重組過程中堅持人員和力量向檢察業(yè)務傾斜,也恰好印證了這一觀點。

2018年9月下旬,最高檢改革方案分別征求了中央相關部門意見,進行進一步修改完善。12月4日,中央正式印發(fā)《最高人民檢察院職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》后,最高檢黨組立即著手機關內設機構改革實施工作。

12月17日,最高檢召開機關內設機構改革動員部署大會,將原偵查監(jiān)督廳、公訴廳、公訴二廳、刑事執(zhí)行檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳、申訴檢察廳、鐵路運輸檢察廳、未成年人檢察工作辦公室、司法體制改革領導小組辦公室、監(jiān)察局、巡視工作領導小組辦公室等部門整合、優(yōu)化,重新組建為第一至第十檢察廳。

在編制相對緊張的情況下,改革后新設的十個檢察廳已配備編制266名檢察人員,還預留一些編制,用于業(yè)務部門有計劃調入、遴選優(yōu)秀人才。人員全部到位后,十個辦案部門人員接近300名。法律政策研究室、案件管理辦公室等綜合業(yè)務部門內部增擠了一些編制,體現(xiàn)出人員、力量向業(yè)務傾斜的導向。

與此同時,為同步做好地方各級檢察機關內設機構改革的指導推進工作,最高檢經與有關部門反復溝通,起草制定了《關于推進省以下人民檢察院內設機構改革工作的通知》,中央有關部門已審批同意。

記者采訪時得知,各地檢察機關正積極貫徹落實最高檢“三定”規(guī)定精神,研究制定符合地方實際的內設機構改革方案,已有3個省級檢察院內設機構改革進入全面實施階段。其他地方檢察機關根據(jù)最高檢的部署要求,在抓緊研究制定改革方案的同時,落實專業(yè)化辦案和捕訴一體等要求,調整整合人員力量,開展司法辦案。

制圖／高岳