誰將成為下一個國家中心城市

一座城市能否成為國家中心城市，關(guān)鍵在于考量其能否擔(dān)負(fù)起在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的職能，這就意味著國家中心城市的布局，要緊緊圍繞促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局。專家建議，要盡快制定國家中心城市建設(shè)體系，建立科學(xué)有效的評估機(jī)制和量化指標(biāo)

近年來，隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，對于國家中心城市的“角逐”，被視為城市之間綜合實(shí)力與發(fā)展?jié)摿Φ囊淮稳轿槐绕础?/p>

日前，“建設(shè)國家中心城市”的表述，首次寫入濟(jì)南市政府工作報告，并迅速成為當(dāng)?shù)厥忻駸嶙h的話題之一。無獨(dú)有偶，在日前召開的遼寧省兩會上，遼寧省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)也明確指出，沈陽要加快創(chuàng)建國家中心城市，在遼寧全面振興、全方位振興中當(dāng)先鋒、打頭陣、作示范。

類似濟(jì)南、沈陽，明確提出爭創(chuàng)國家中心城市的，還有杭州、南京、長沙、寧波、廈門等城市。“綜合來看，上述城市都是區(qū)域性中心城市，整體實(shí)力較強(qiáng)，均具備成為國家中心城市的潛力?！敝袊暧^經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)所城鎮(zhèn)發(fā)展室主任歐陽慧表示，除具備中心城市的一般特征外，國家中心城市居于全國城鎮(zhèn)體系的核心位置，還要承擔(dān)起國家使命，成為新時代城市高質(zhì)量發(fā)展的“領(lǐng)跑者”。

在這場激烈的“高手過招”中，誰將會成為下一個國家中心城市呢？

“三次擴(kuò)容”透露什么信號

自2010年《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2010-2020年)》首次提出建設(shè)北京、天津、上海、重慶和廣州5個國家中心城市以來，國家中心城市的“朋友圈”經(jīng)歷了三次擴(kuò)容。

考慮到國家中心城市特殊的功能定位，在首批5個國家中心城市提出之后的5年多時間里，這份名單始終未做調(diào)整。直至2016年5月份，國家中心城市迎來了第一次“擴(kuò)容”：國家發(fā)展改革委、住建部聯(lián)合印發(fā)了《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，將成都列為國家中心城市。

同年12月份，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，國家發(fā)展改革委正式發(fā)布了《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》，提出支持武漢和鄭州建設(shè)國家中心城市，國家中心城市數(shù)量增至8個。

時隔1年多后，國家中心城市再度進(jìn)入人們的視野。2018年2月份，《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》經(jīng)國務(wù)院批復(fù)發(fā)布，明確提出“建設(shè)西安國家中心城市”的目標(biāo)，西安也由此成為全國第9個國家中心城市。

從國家中心城市區(qū)域布局看，中西部地區(qū)國家中心城市數(shù)量明顯多于其他地區(qū)(地處中西部地區(qū)的國家中心城市共有5個，分別為重慶、成都、武漢、鄭州、西安)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的華東、華南地區(qū)僅各有1個國家中心城市，東北地區(qū)目前尚無國家中心城市布局。

“目前，我國中西部地區(qū)正處于工業(yè)化發(fā)展的中期階段。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律看，國家中心城市是這一階段主導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量?！痹跉W陽慧看來，國家中心城市布局一定程度上適應(yīng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，有選擇地在中西部建設(shè)多個國家中心城市，不僅有助于促進(jìn)內(nèi)陸地區(qū)加快發(fā)展，也是加快區(qū)域結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的重要抓手。

從推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國家中心城市均衡布局的角度看，國家中心城市第四次擴(kuò)容將是大概率事件。近期出版的我國首部《國家中心城市藍(lán)皮書：國家中心城市發(fā)展報告(2018)》指出，中國可以適時增加國家中心城市新成員，共同承載國家戰(zhàn)略性資源配置和承擔(dān)更多國家戰(zhàn)略職能。

中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)所所長高國力指出，確定國家中心城市不單純是從數(shù)量來權(quán)衡，更重要的是從城市功能角度出發(fā)。對于體量較小的國家而言，國家中心城市也許只要一兩個就夠了，但對于中國這樣幅員遼闊的國家來說，無疑需要更多的國家中心城市。

要“顏值”更要“氣質(zhì)”

在城市發(fā)展競爭日趨激烈的當(dāng)下，成為國家中心城市是很多區(qū)域中心城市的夢想。從已批復(fù)的9個城市看，它們均為省會城市或直轄市。據(jù)公開資料，目前有意或已提出申報國家中心城市的地方，除一部分省會城市外，還有一些有實(shí)力的計劃單列市。

未來，哪座城市最有可能加入到國家中心城市的行列？

2018年11月份，中國社科院城市與競爭力研究中心國家中心城市課題組等機(jī)構(gòu)共同發(fā)布了一份名為“國家中心城市指數(shù)”報告，提出用功能替代的唯一性來界定“中心性”。該報告認(rèn)為，國家中心城市不僅體現(xiàn)在人口數(shù)量和地域面積，更需要這座城市有能力承載起“引擎”性質(zhì)的國家中心職能。

《國家中心城市藍(lán)皮書：國家中心城市發(fā)展報告(2018)》也提出，國家中心城市位于全國城鎮(zhèn)體系的最高端，應(yīng)具備綜合服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)樞紐、科技創(chuàng)新、開放交流、人文凝聚、生態(tài)宜居6大核心功能。與以往不同，此次提出的6大核心功能中，特別增加了作為發(fā)展第一動力的“創(chuàng)新”功能和最能體現(xiàn)城市人本要求的“生態(tài)宜居”功能，進(jìn)一步拓展了國家中心城市的發(fā)展內(nèi)涵。

國家中心城市的新功能定位，讓之前沒有入圍但呼聲很高的城市，紛紛加入到新一輪競爭中。

青島早在3年前就開始提出爭創(chuàng)國家中心城市的計劃。無論是經(jīng)濟(jì)實(shí)力、城市建設(shè)，還是地理位置、承接國家戰(zhàn)略等，青島都具有較強(qiáng)的競爭力。在近期啟動的《青島市城市總體規(guī)劃(2018－2035年)》編制工作中，青島明確提出將借鑒雄安新區(qū)規(guī)劃編制的理念方法，堅持世界眼光、國際標(biāo)準(zhǔn)、青島特色和高點(diǎn)定位。

同為海濱城市的廈門，也是國家中心城市的熱門候選地之一。廈門是我國最早實(shí)行對外開放政策的4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一和5個開發(fā)開放類國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之一，但與其他候選城市相比，廈門在人口及經(jīng)濟(jì)體量上都不占優(yōu)勢，但在戰(zhàn)略地位方面十分重要，未來發(fā)展?jié)摿^大。

南京、杭州都是長三角經(jīng)濟(jì)大省的省會，前者是長江經(jīng)濟(jì)帶樞紐城市、“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)城市，后者是新興的新經(jīng)濟(jì)中心。在國家中心城市的競爭中，兩座城市各有優(yōu)勢，也分別有自己的現(xiàn)實(shí)訴求。

“對照相關(guān)核心指標(biāo)看，南京、杭州都具有成為國家中心城市的實(shí)力?！苯K省政府參事、江蘇長江經(jīng)濟(jì)帶研究院院長成長春表示，在長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略的形勢下，上海進(jìn)一步強(qiáng)化了區(qū)域內(nèi)國家中心城市的地位，同一區(qū)域內(nèi)再增加一座國家中心城市，可能需要更多的權(quán)衡和考量。

從引領(lǐng)、輻射、集散等主要功能定位看，深圳、合肥等城市也具有成為國家中心城市的潛力。深圳作為一個創(chuàng)新型城市，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中將更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心和科技創(chuàng)新中心的作用。合肥在全國省會城市里雖不顯山露水，但其科創(chuàng)實(shí)力不同尋常，不僅獲批建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心，還成功入選《自然》2018年全球科研城市50強(qiáng)。

此外，從區(qū)域布局看，東北在國家中心城市的爭奪中仍處于空白狀態(tài)。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長王凱在接受采訪時表示，在哈爾濱、大連、沈陽、長春4個副省級城市中，沈陽的經(jīng)濟(jì)體量大實(shí)力強(qiáng)，更有可能成為東北地區(qū)首個國家中心城市。

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

一段時間以來，有關(guān)國家中心城市數(shù)量與入圍城市的版本不斷在網(wǎng)絡(luò)上流出，有消息稱國家中心城市只有10個名額，目前僅剩最后1個席位；也有消息說，國家中心城市數(shù)量有12個，未來有望繼續(xù)擴(kuò)容到16個……

人口眾多、幅員遼闊的基本國情，決定了我國區(qū)域發(fā)展總體上很不平衡。黨的十九大報告明確提出，“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，有利于推動區(qū)域板塊之間融合互動，形成多點(diǎn)支撐、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域格局。

“促進(jìn)區(qū)域之間均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平；提高資源空間配置效率，促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)快速增長，這是區(qū)域政策的兩大主要目標(biāo)?！薄秶抑行某鞘兴{(lán)皮書：國家中心城市發(fā)展報告(2018)》指出，要合理布局，作好頂層設(shè)計，體現(xiàn)國家長遠(yuǎn)發(fā)展意圖，避免爭戴“國家”帽子，造成遍地開花。

事實(shí)上，一旦被確認(rèn)為國家中心城市，就意味著從國家層面對該城市發(fā)展定位的認(rèn)可，在一些重大改革創(chuàng)新舉措上，國家中心城市可能會得到優(yōu)先考慮，一些功能性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施在配置上也會有所傾斜，這對于城市的長遠(yuǎn)發(fā)展將形成實(shí)質(zhì)性利好。

“一座城市能否成為國家中心城市，關(guān)鍵在于考量其能否擔(dān)負(fù)起在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的職能，這就意味著國家中心城市的布局，要緊緊圍繞促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局，合理設(shè)置國家中心城市的數(shù)量。”歐陽慧指出，應(yīng)嚴(yán)格把握國家中心城市的進(jìn)入門檻，避免出現(xiàn)一些地方因貪圖虛名導(dǎo)致名不副實(shí)、重申報輕建設(shè)的現(xiàn)象。

值得注意的是，目前國家層面尚無權(quán)威的國家中心城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)意見。針對不少地方申報熱情高漲、城市之間競爭加劇，專家建議，要盡快制定國家中心城市建設(shè)體系，建立科學(xué)有效的評估機(jī)制和量化指標(biāo)，避免城市之間無序、低效的競爭。

以《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》發(fā)布為標(biāo)志，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了新的階段，國家中心城市建設(shè)也由此迎來了更深層次的改革轉(zhuǎn)型契機(jī)，以發(fā)展質(zhì)量取代發(fā)展速度的新使命，將更有效地激發(fā)國家中心城市的引領(lǐng)、輻射和帶動效應(yīng)。