《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》出爐——

開大“前門”增投資 嚴(yán)堵“后門”防風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)·中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 曾金華

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題，堅(jiān)持疏堵并重，把開大“前門”和嚴(yán)堵“后門”協(xié)調(diào)起來(lái)，在嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)、堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、堅(jiān)決不走無(wú)序舉債搞建設(shè)之路的同時(shí)，鼓勵(lì)依法依規(guī)通過(guò)市場(chǎng)化融資解決項(xiàng)目資金來(lái)源——

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ穼?duì)支持做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資等提出了哪些要求？新增地方政府債券發(fā)行使用工作進(jìn)展如何？就相關(guān)熱點(diǎn)問(wèn)題，記者采訪了財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、審計(jì)署、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人（以下簡(jiǎn)稱有關(guān)負(fù)責(zé)人）和專家學(xué)者。

開大“前門”嚴(yán)堵“后門”

今年以來(lái)，新增地方政府債券發(fā)行使用工作加快。數(shù)據(jù)顯示，2019年1月份至5月份，新增債券累計(jì)發(fā)行14596億元，其中新增專項(xiàng)債券8598億元；發(fā)債規(guī)模已占2019年新增地方政府債務(wù)限額的47.4%，發(fā)行進(jìn)度接近一半。

據(jù)介紹，各地發(fā)行的新增債券主要用于在建項(xiàng)目建設(shè)，積極支持打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，有力支持國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，著力推進(jìn)棚戶區(qū)改造、水利工程等重大項(xiàng)目建設(shè)，穩(wěn)投資效果明顯。

有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，截至2018年末，我國(guó)政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為37%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。同時(shí)，各地區(qū)、各部門從嚴(yán)整治舉債亂象，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，當(dāng)前地方政府違法違規(guī)無(wú)序舉債的勢(shì)頭得到遏制。

有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必須用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題，堅(jiān)持疏堵并重，把開大“前門”和嚴(yán)堵“后門”協(xié)調(diào)起來(lái)，在嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)、堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、堅(jiān)決不走無(wú)序舉債搞建設(shè)之路的同時(shí)，鼓勵(lì)依法依規(guī)通過(guò)市場(chǎng)化融資解決項(xiàng)目資金來(lái)源。

《通知》按照?qǐng)?jiān)持疏堵結(jié)合、協(xié)同配合、突出重點(diǎn)、防控風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定預(yù)期的原則，從支持做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資工作、進(jìn)一步完善專項(xiàng)債券管理和配套措施、依法合規(guī)推進(jìn)重大公益性項(xiàng)目融資等方面，提出了相關(guān)工作要求，正面引導(dǎo)地方政府履職盡責(zé)，依法合規(guī)做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作。

“出臺(tái)《通知》的目的在于以地方政府專項(xiàng)債券為引領(lǐng)，強(qiáng)化財(cái)政金融在項(xiàng)目配套融資方面的協(xié)調(diào)，在防風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，增加有效投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚說(shuō)。

為項(xiàng)目融資搭好臺(tái)

有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《通知》圍繞用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題，依據(jù)有關(guān)法律政策規(guī)定，從合理明確金融支持標(biāo)準(zhǔn)、突出資金支持重點(diǎn)、提供配套融資支持等方面，提出系統(tǒng)性政策措施，支持做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資工作。

在合理明確金融支持專項(xiàng)債券項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)方面，《通知》規(guī)定，對(duì)沒(méi)有收益的重大項(xiàng)目，通過(guò)統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算資金和地方政府一般債券予以支持。對(duì)有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入(包括交通票款收入等)，且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的項(xiàng)目，可以由承擔(dān)專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)未納入預(yù)算管理的剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。

在積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供配套融資支持方面，《通知》提出，對(duì)應(yīng)實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目貸款等方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為符合標(biāo)準(zhǔn)的中長(zhǎng)期限專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)提供融資支持。允許項(xiàng)目單位發(fā)行公司信用類債券,支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目。

此外，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大公益性項(xiàng)目資本金。《通知》提出，對(duì)于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后其他經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券資金作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。

趙全厚認(rèn)為，《通知》在合理明確金融支持債券項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的前提下，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目，激勵(lì)專項(xiàng)債券融資和市場(chǎng)化融資相結(jié)合，有利于二者形成合力，提高項(xiàng)目投融資集中度?！盀橹卮箜?xiàng)目的市場(chǎng)化融資提供了依法合規(guī)的清晰框架?！?/p>

完善專項(xiàng)債券管理

有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《通知》按照市場(chǎng)化改革方向，進(jìn)一步細(xì)化完善了專項(xiàng)債券管理及配套措施，既支持做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作，又推動(dòng)地方政府債券沿著市場(chǎng)化改革方向發(fā)展。

在大力做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目推介方面，《通知》提出，地方政府通過(guò)印發(fā)項(xiàng)目清單、集中公告等方式,加大向金融機(jī)構(gòu)推介符合標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的力度。金融管理部門積極配合地方政府工作,組織和協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)參與。金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持,加快專項(xiàng)債券推介項(xiàng)目落地。

在強(qiáng)化信用評(píng)級(jí)和差別定價(jià)方面，《通知》要求，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺(tái)建設(shè),由地方政府定期公開其債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率，以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，形成地方政府債券統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，支持市場(chǎng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)級(jí)，根據(jù)政府債務(wù)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平，合理形成市場(chǎng)化的信用利差。

同時(shí)，提升地方政府債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化程度?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)，堅(jiān)持地方政府債券市場(chǎng)化發(fā)行，進(jìn)一步減少對(duì)地方政府債券發(fā)行的行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，不得通過(guò)財(cái)政存款和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作等手段變相干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價(jià)，促進(jìn)地方政府債券發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項(xiàng)目差異。

《通知》要求，對(duì)預(yù)算擬安排新增專項(xiàng)債券的項(xiàng)目可以通過(guò)先行調(diào)度庫(kù)款的辦法，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，債券發(fā)行后及時(shí)回補(bǔ)。各地要均衡專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)間安排，力爭(zhēng)當(dāng)年9月底前基本發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。

風(fēng)險(xiǎn)管控不能松懈

有觀點(diǎn)認(rèn)為，《通知》的印發(fā)意味著放松債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控。對(duì)此，有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《通知》堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動(dòng)搖、堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿的基本思路、堅(jiān)持穩(wěn)定政策預(yù)期、堅(jiān)決不搞“大水漫灌”，從合理明確融資標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格項(xiàng)目資本金條件、確保落實(shí)償債責(zé)任、保障項(xiàng)目融資與償債能力相匹配、強(qiáng)化跟蹤評(píng)估監(jiān)督等五個(gè)方面，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系，在用改革的辦法開大“前門”的同時(shí)，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

此外，《通知》允許融資平臺(tái)公司在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資。有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，《通知》相關(guān)政策規(guī)定兼顧了堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量和積極穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量的關(guān)系，有利于避免形成“半拉子”工程，有利于在堅(jiān)定不移去杠桿的同時(shí)防范“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。

“《通知》既著力促進(jìn)增加投資、穩(wěn)定需求，又堅(jiān)持防控風(fēng)險(xiǎn)。比如對(duì)融資平臺(tái)公司的繼續(xù)融資，要求必須在嚴(yán)格依法解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系基礎(chǔ)上，這體現(xiàn)了防風(fēng)險(xiǎn)的要求。下一步，對(duì)地方政府債務(wù)仍應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云說(shuō)。

曾金華